Projekt ustawy o kryptoaktywach, a polski rynek – kij już jest, gdzie marchewka?

Jakiś czas temu, bo 23 lutego br. na stronie Rządowego Centrum Legislacji upubliczniony został projekt ustawy o kryptoaktywach („Projekt”). Sama nazwa proponowanego aktu prawnego może wprowadzać odbiorców w błąd, bo zgodnie z treścią art. 1 Projektu, traktuje on jedynie o nadzorze nad podmiotami działającymi na rynku kryptoaktywów, w tym nad dostawcami usług związanych z kryptoaktywami. 

Projekt jest oczywiście związany ze zbliżającym się wielkimi krokami początkiem stosowania europejskiego rozporządzenia 2023/1114 w sprawie rynków kryptoaktywów („MiCA”), którego temat był poruszany na niniejszym blogu w ramach zeszłorocznych publikacji. Przypominamy, że część przepisów MiCA zacznie być stosowana już od 30 czerwca 2024 r., a w całości przepisy rozporządzenia znajdą zastosowanie od 30 grudnia 2024 r. W związku z faktem, że MiCA ma status rozporządzenia UE, ma ona bezpośrednią moc obowiązującą w państwach członkowskich i nie wymaga implementacji do krajowych systemów prawnych, bo z mocy prawa jest ich częścią. Omawiany Projekt nie ma na celu implementacji przepisów MiCA, ale ich przełożenie na polskie warunki i doprecyzowanie, niestety  tak naprawdę jedynie pod względem uprawnień nadzorczych i norm sankcyjnych. 

Praktyka uchwalania regulacji krajowych w zakresie, w jakim teoretycznie wystarczają normy prawa europejskiego nie jest stosowana przez polskiego ustawodawcę po raz pierwszy, gdyż tożsama sytuacja miała miejsce na przykład w 2022 roku, kiedy to uchwalona została ustawa o finansowaniu społecznościowym dla przedsięwzięć gospodarczych i pomocy kredytobiorcom, odnosząca się do europejskiego rozporządzenia 2020/1503 w sprawie europejskich dostawców usług finansowania społecznościowego dla przedsięwzięć gospodarczych. 

Projekt ustawy bezdyskusyjnie słusznie zawiera wskazanie Komisji Nadzoru Finansowego jako właściwego organu do wykonywanie funkcji i obowiązków nadzorczych przewidzianych przepisami rozporządzenia MiCA, wypełniając tym samym obowiązek zawarty w art. 93 ust. 1 MiCA. Obok powyższego, Projekt zawiera liczne obowiązki emitentów tokenów oraz dostawców usług w zakresie kryptoaktywów, a z drugiej strony szerokie uprawnienia KNF, które to normy referują do regulacji Rozporządzenia MiCA we wskazanym zakresie, a których dokładne opisywanie w ramach niniejszej publikacji byłoby bezcelowe. 

Pierwsze komentarze do proponowanych przepisów zarzucają im głównie ewentualną próbę ingerencji ustawodawcy w bronione normami konstytucyjnymi prawo własności. Podstawą powyższych zarzutów są przepisy art. 27 – 30 Projektu, które wprowadzają szerokie uprawnienia organu nadzoru oraz prokuratury w zakresie reakcji na podejrzenia nieprawidłowości. Zgodnie z wywołującym największe zastrzeżenia art. 28 Projektu:

„W przypadku uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa określonego w rozdziale 6 (chodzi o wszelkie sytuacje do których zastosowanie mają przepisy karne Projektu) prokurator może postanowić o:

1) wstrzymaniu określonej transakcji lub

2) dokonaniu blokady wykorzystanego do popełnienia tego przestępstwa:

a) adresu rozproszonego rejestru lub rachunku kryptoaktywów w rozproszonym rejestrze,

b) rachunku bankowego i rachunku w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej

− na czas oznaczony, nie dłuższy jednak niż 6 miesięcy od dnia otrzymania tego zawiadomienia.”

 W odpowiedzi na powyższe zarówno projektodawca, jak i część komentujących słusznie zauważają, że praktycznie bliźniacze do proponowanych regulacje funkcjonują w polskim obrocie prawnym od lat, a ich konstytucyjność nie była w szerszym zakresie kwestionowana. Przepisy, o których mowa powyżej są bowiem bezpośrednio inspirowane normami zawartymi w ustawie o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (art. 39 – 44), oraz ustawie o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. Powyżej wskazane uprawniania przedstawicieli aparatu władzy faktycznie mogą w przypadku ich bezpodstawnego użycia stanowić zagrożenie dla wykonywania prawa własności posiadacza do danych kryptoaktywów, jednakże sytuacje, w których bezpodstawnie wykorzystywane były bliźniacze przepisy ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (art. 40) nie są według naszej wiedzy częste. Za poniesioną przez posiadacza kryptoaktywów szkodę z tytułu dokonania blokady z naruszeniem prawa ponosi Skarb Państwa na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, choć co warto podkreślić w Projekcie zabrakło przepisu nawiązującego do art. 41 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, który bezpośrednio wskazuje na odpowiedzialność Skarbu Państwa w takiej sytuacji. 

W zakresie innych instrumentów sprawowania nadzoru i prewencji wobec ewentualnych naruszeń, ciekawym i potrzebnym rozwiązaniem zdaje się być opisany w oddziale trzecim Projektu Rejestr domen internetowych i adresów IP („Rejestr”). Do prowadzonego przez Komisję Rejestru obligatoryjnie wpisywane są domena internetowa lub adres IP podmiotu, który:

– prowadzi działalność w zakresie kryptoaktywów bez wymaganego prawem zezwolenia albo 

– nie jest uprawnionym do prowadzenia takiej działalności na podstawie przepisów rozporządzenia MiCA. 

Do Rejestru można wpisać również domenę internetową lub adres IP dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów, który narusza przepisy rozporządzenia MiCA, jeżeli brak jest innych skutecznych środków prowadzących do zaprzestania naruszenia przepisów rozporządzenia przez tego dostawcę w rozsądnym terminie. Wpis do Rejestru rodzi po stronie przedsiębiorcy świadczącego usługi dostępu do sieci internetowej obowiązek doprowadzenia do uniemożliwienia lub ograniczenia działalności internatowej wpisanego podmiotu, w ciągu 48 godzin od dokonania wpisu. Omawiany Rejestr oraz wprowadzany Projektem mechanizm jego działania jest sposobem na niemal automatyczne eliminowanie dostępu nielegalnych lub naruszających prawo podmiotów do źródła ich finansowania – czyli rynku. 

W świetle planowanych instytucji nadzorczych należy zastanowić się nad przyszłością funkcjonowania polskiego rynku kryptoaktywów. Można przyjąć, że Polska, jak i cała UE pod rządami rozporządzenia MiCA z pewnością nie będzie rajem dla potencjalnych krypto-oszustów (oczywiście przy założeniu skutecznego sprawowania nadzoru), z drugiej jednak strony pojawia się pytanie czy Polska będzie mieć jakąkolwiek  przewagą konkurencyjną jako dostawca usług w zakresie kryptoaktywów względem innych jurysdykcji? 

Pod względem obecnej sytuacji na polskim rynku aktywów wirtualnych, stwierdzić można, że panuje łatwa do zaobserwowania rozbieżność pomiędzy dużą ilością inwestorów działających lub zamierzających działać na rynku kryptoaktywów, a relatywnie małą ilością działających na terytorium Polski dostawców usług w ich zakresie. Sugerując się informacjami wynikającymi z Rejestru działalności w zakresie walut wirtualnych, obecnie na polskim rynku aktywów wirtualnych działa około 1 100 podmiotów, a znaczna część z nich to osoby fizyczne, których rozmiar prowadzonej działalności może być symboliczny. Kontrastując te dane z informacjami wynikającymi z raportów w przedmiocie „apetytu” polskich inwestorów na kryptoaktywa, które wskazują na ciągle rosnące zainteresowanie opinii publicznej inwestycjami w aktywa cyfrowe, wyciągnąć należy wniosek, że brak odpowiedniej ilości usługodawców spowoduje migracje inwestorów poza granice kraju, natomiast polską gospodarkę ominie szansa na potężny zastrzyk kapitału z branży krypto. 

Sceptyczne i restrykcyjne podejście Komisji Nadzoru Finansowego do świata aktywów wirtualnych, które zdaje się eksponować zagrożenia związane z omawianą klasą aktywów, a nie zauważać szans z nimi związanych z pewnością nie poprawia całokształtu sytuacji. 

W naszej opinii, obok przyjęcia Projektu zasadnym byłoby podjęcie przez Ministerstwo Finansów, jak i Komisję Nadzoru Finansowego szerszych działań zmierzających do popularyzacji rynku kryptoaktywów z uwzględnieniem wszystkich ryzyk inwestycyjnych wiążących się z tym rynkiem a jednocześnie wspieranie inicjatyw obejmujących tworzenie infrastruktury rynku krypto tj. profesjonalnych dostawców usług na tym rynku, którzy w innym przypadku znajdą swoją przystań w innym kraju UE. 

Co również mogło się znaleźć w Projekcie, a czego w nim zabrakło byśmy mogli mówić o pełnowartościowej „ustawie o kryptoaktywach”? Praktycznie wszystkiego, co nie jest związane ze sprawowaniem nadzoru oraz sankcjami. Szczególnie istotne z punktu widzenia potrzeby dodatkowej implementacji wydają się być regulacje MiCA dotykające kwestii licencjonowania emitentów i dostawców usług w zakresie kryptoaktywów, które w obecnie obowiązującym, jak i aktualnie projektowanym stanie prawnym dokonywane będą w sposób intuicyjny, bezpośrednio na podstawie aktu prawa wspólnotowego. 

Na krytyczne podejście do ducha Projektu zdaje się w mojej opinii trafnie odpowiadać fakt, że kryptoaktywa powinny choć w znacznym stopniu być wykorzystywane do prowadzenia działalności inwestycyjnej/pozyskiwania kapitału na zasadniczo tożsamych zasadach do rozwiązań znanych z tradycyjnych instrumentów finansowych. W przypadku tradycyjnych instrumentów finansowych, nadzór oraz uprawnienia nad procesem ich kreowania i obrotu są przedmiotem szerokiej gamy regulacji europejskich jak i krajowych, które to malują rzeczywisty obraz funkcjonowania rynku finansowego. Dlaczego więc wykonywanie praktycznie tożsamej działalności, jednakże z użyciem technologii rozproszonego rejestru miałoby być wyjęte spod ogólnie obowiązujących na rynku finansowym zasad, wprowadzonych dyrektywą MiFID i innymi regulacjami powstałymi przez lata funkcjonowania obrotu?

Wraz z wejściem w życie rozporządzenia MiCA i powiązanych z nim aktów kończy się z pewnością pewna era dla rynku kryptoaktywów, którą porównać można do dzikiego zachodu – dającego może i większe możliwości związane z brakiem sztywnych regulacji, ale i siłą rzeczy znacznie niebezpieczniejszego dla inwestorów, a co za tym idzie dla całego rynku. Oczywiście, nadzór sprawowany nad rynkiem kryptoaktywów powinien nosić znamiona proporcjonalności pomiędzy zapewnieniem możliwie najwyższego poziomu bezpieczeństwa inwestorów, a powstrzymaniem się od stosowania nadmiernej biurokracji, która doprowadza do spowolnienia rozwoju tak istotnej i przyszłościowej części rynku finansowego. 

Jaki może być więc główny zarzut do Projektu? W naszej opinii  już sama nazwa jest nieadekwatna w stosunku do treści oraz brak jest implementacji równie istotnych regulacji MiCA jak te sankcyjne, które przy obecnym brzmieniu Projektu mógłby stanowić jedynie przedmiot odrębnej ustawy. Drugoplanową kwestią pozostaje to, w jaki sposób polski organ nadzoru nad rynkiem finansowym korzystał będzie z tak potężnych narzędzi nadzorczych i sankcyjnych, w które uzbraja go prawodawstwo europejskie oraz krajowe. 

¹ get_file (kas.gov.pl)
² Rynek kryptoaktywów w Polsce | PwC Polska
³ https://www.bankier.pl/wiadomosc/KNF-sceptyczny-wobec-kryptowalut-Jastrzebski-dla-Bankier-pl-Regulacje-ktore-nadchodza-maja-glownie-funkcje-ochronna-8707973.html