Czy Komisja Nadzoru Finansowego przestanie być komnatą tajemnic?

W drugiej dekadzie lipca  bieżącego roku  – wnioskodawca – Ministerstwo Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej przedstawiło projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z zapewnieniem rozwoju rynku finansowego oraz ochrony inwestorów na tym rynku. Pośród propozycji tam wskazanych należy pochylić się nad propozycją dotyczącą zmiany w ustawie o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, a konkretniej proponowanym art. 19a ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, który stanowić będzie, iż: Udostępnienie informacji stanowiących tajemnicę zawodową w  zakresie, o którym mowa w art. 19 ust. 1, przed wytoczeniem powództwa w sprawach cywilnych, może nastąpić po uzyskaniu zgody udzielonej na wniosek podmiotu żądającego takich informacji przez sąd, do którego właściwości należy rozpoznanie sprawy w pierwszej instancji, jeżeli wnioskodawca uprawdopodobni swoje roszczenie oraz interes prawny w uzyskaniu takich informacji. Udzielając zgody, określa się cel wykorzystania informacji.

Dodanie przez ustawodawcę art. 19a do ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym stanowi niejako ukłon w stronę inwestorów nieprofesjonalnych, częstokroć takich, którzy zainwestowali w tylko jeden określony produkt, bez wcześniejszej historii inwestycyjnej, jak również bez posiadania specjalistycznej wiedzy.

Dotychczasowa doświadczenie praktyki sporów na rynku kapitałowym Kancelarii MSD pokazuje, iż sądy cywilne jedynie w marginalnym zakresie uwzględniają składane wnioski o udostępnienie informacji stanowiących tajemnicę zawodową, czy też wnioski o zwolnienie pracowników Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) z tajemnicy zawodowej na podstawie art. 19 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, w związku z art. 280 oraz 281 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi. 

Czy jednak nie powinno być inaczej?

Częstokroć to właśnie KNF jest w posiadaniu dokumentów czy informacji, które dla zwykłego, nieprofesjonalnego inwestora są nie do zdobycia. Posiłkując się przykładem – co do zasady do inwestora posiadającego certyfikaty inwestycyjne funduszu inwestycyjnego zamkniętego docierają jedynie te informacje, które towarzystwo funduszy inwestycyjnych uzna za stosowne, a w przypadku funduszy niepublicznych zakres informacji jest limitowany przepisami prawa oraz podejściem samego nadzoru, ograniczającym szerokie informowanie chociażby o portfelach inwestycyjnych takich funduszy, czy wycenie ich certyfikatów. Częstotliwość przekazywania informacji w formie komunikatów czy przekazów przez TFI jest również uzależniona od samego TFI, a także statut samego funduszu może ograniczać uprawnienia Zgromadzenie Inwestorów lub wręcz nie przewidywać jego powołania w funduszu. Jedynym źródłem danych dla inwestora, które TFI powinno publikować w określonym terminie są okresowe sprawozdania finansowe funduszy. Jednakże jak pokazuje praktyka, częstokroć terminy te nie są przez TFI dochowywane. Konsekwencją powyższego jest to, że uczestnicy pozostają niejednokrotnie w niewiedzy przez kilka, a nawet kilkadziesiąt miesięcy co do sytuacji powierzonych przez nich środków. Odpowiedź wydaje się być zatem oczywista – nowe uregulowania bez cienia wątpliwości wzmocnią pozycję inwestora nieprofesjonalnego względem podmiotu regulowanego.

Czy proponowana zmiana pomoże inwestorom nieprofesjonalnym?

Ostatnie miesiące i lata pokazują, że inwestorzy nieprofesjonalni coraz częściej decydują się na rozpoczęcie działań sądowych skierowanych  w instytucje rynku kapitałowego. Niestety nie mają oni możliwości uzyskania dostępu do informacji zarezerwowanych dla podmiotów nadzorowanych czy samego nadzorcy. Powyższa zmiana stawia zatem w inny sposób akcenty w sporze indywidualnego inwestora z instytucją rynku kapitałowego, który do tej pory niejednokrotnie przypominał walkę Dawida z Goliatem. Uzyskanie przed wszczęciem procesu informacji dotyczących funkcjonowania danego podmiotu pozwoli inwestorowi nieprofesjonalnemu, jak również jego pełnomocnikowi podjąć odpowiednią decyzję, odpowiednio wyważyć ryzyko i ocenić szansę skutecznego poprowadzenia sporu.

Najwyższa Izba Kontroli – co mówi nadzór o nadzorze.

Po dokonaniu przez Najwyższą Izbę Kontroli (dalej: NIK) nadzoru nad rynkiem funduszy inwestycyjnych, NIK wskazał, iż: w wyniku kontroli wykryto w nadzorze nad funduszami słabości systemowe, które mogą wpływać na stabilność, przejrzystość, bezpieczeństwo i zaufanie do rynku finansowego. Mogą też wpływać na poziom ochrony jego uczestników.

Najwyższa Izba Kontroli we wnioskach pokontrolnych również zaproponowała liberalizację przepisów dotyczących ochrony tajemnic zawodowych KNF/UKNF w celu ułatwienia poszkodowanych inwestorom dochodzenia roszczeń przed sądami powszechnymi.

Powyższe wnioski przedstawione przez NIK oraz ustawodawcę pokazują kierunek zmian, w którym podążają organy Państwa – zwiększenie transparentności działań rynku kapitałowego względem inwestorów nieprofesjonalnych – konsumentów, którzy częstokroć są większościowymi uczestnikami w projektach inwestycyjnych obecnych na polskim rynku kapitałowym.

Komu mogą być udostępnione informacje stanowiące tajemnice zawodową?

W projektowanym art. 19a ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym wskazano, iż informacje stanowiące tajemnicę zawodową w zakresie, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym mogą być udzielone podmiotowi (przed wytoczeniem powództwa w sprawach cywilnych) żądającemu takich informacji, który musi uprawdopodobnić swoje roszczenia oraz interes prawny w uzyskaniu takich informacji. Podmiot zainteresowany kieruję wniosek o udostępnienie informacji stanowiących tajemnice zawodową do sądu, do którego właściwości należy rozpoznanie sprawy w pierwszej instancji.

Ustawodawca w projekcie wskazał również moment ustalenia interesu prawnego w uzyskaniu informacji – według projektu art. 19a ust. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym powstaje, gdy brak takiej informacji uniemożliwi lub poważnie utrudni podmiotowi dochodzenie roszczenia na drodze postępowania sądowego lub w inny sposób uniemożliwi lub poważnie utrudni osiągnięcie
celu postępowania sądowego w sprawie.

Rozwiązanie to swoją konstrukcją przypomina wniosek o udzielenie zabezpieczenia roszczenia, gdzie jak określono w art. 730¹ § 1 kpc – zabezpieczenia roszczenia, może żądać każda strona lub uczestnik postępowania, jeżeli uprawdopodobni roszczenie oraz interes prawny w udzieleniu zabezpieczenia. Podobnie zdefiniowano również moment ustalenia interesu prawnego – interes prawny w udzieleniu zabezpieczenia istnieje wtedy, gdy brak zabezpieczenia uniemożliwi lub poważnie utrudni wykonanie zapadłego w sprawie orzeczenia lub w inny sposób uniemożliwi lub poważnie utrudni osiągnięcie celu postępowania w sprawie (art. 730¹ § 2 kpc).

Przepisy dotyczące obu rozwiązań – nie wymagają udowodnienia ani roszczenia ani interesu prawnego – wystarczające jest jedynie uprawdopodobnienie powyższych.

Kwestie niewiadome i niedookreślone przez ustawodawcę.

Oczywiście projektowane zmiany nie są regulacjami pełnymi i pozostaje na ich tle wiele niewiadomych.

Wśród takich można wyróżnić między innymi niczym nieograniczony krąg podmiotów, które mogą zażądać informacji stanowiących tajemnicę zawodową przed wytoczeniem powództwa w sprawie cywilnej. Jak wynika z proponowanego brzmienia przepisu – każda osoba mogłaby skierować do sądu wniosek o wydanie zgody na udostępnienie informacji stanowiących tajemnicę zawodową, co  jednakże obarczone jest przesłankami – nie zawsze łatwymi do spełnienia – przez inwestora nieprofesjonalnego, który nie jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Ponadto, w projekcie ustawy brak jest wskazania jakiegokolwiek terminu do złożenia pisma wszczynającego postępowanie pod rygorem upadku postanowienia o udostępnienie informacji – podobnie jak ma to miejsce w przypadku zabezpieczenia roszczenia (art. 733 kpc).

Ustęp 3 proponowanego art. 19a ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym wskazuje, iż postanowienie wydane przez właściwy sąd o udzieleniu zgody lub odmowie jej udzielenia podlega doręczeniu Przewodniczącemu Komisji Nadzoru Finansowego. Art. 19a ust. 3 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym nie określa jednak w swojej treści terminu, w którym Przewodniczący KNF miałby przedstawić żądane przez stronę dokumenty. Pozostaje zatem otwarte pytanie czy termin ten miałby określić sąd wydający zgodę na udostępnienie informacji stanowiących tajemnicę zawodową oraz jaki charakter miałby ten termin – czy byłby to termin o charakterze instrukcyjnym czy też zawitym.

W dalszej kolejności art. 19a ust. 4 wskazuje, iż na postanowienie o udzieleniu zgody lub odmowie jej udzielenia przysługuje zażalenie. Również i w tym przypadku ustawodawca nie wskazał na charakter takiego zażalenia – czy zażalenie to ma mieć charakter zażalenia poziomego czy też zażalenia do sądu II instancji.

Projekt sam w sobie stanowi słuszny kierunek zmian, który może w znaczący sposób wesprzeć inwestorów nieprofesjonalnych w sporach z podmiotami z rynku kapitałowego, jednakże pozostają również nierozstrzygnięte i niedookreślone w projekcie ustawy kwestie, które w ocenie Kancelarii należałoby uwzględnić w przedstawionym projekcie, dotyczące m.in.:

(i) terminu jakim miałby być związany sąd na rozpoznanie wniosku strony o udostępnienie informacji stanowiących tajemnicę służbową,

(ii) terminu jakim miałby być związany Przewodniczący KNF w przypadku uwzględnienia przez sąd wniosku i udzielenia zgody na udostępnienie akt objętych tajemnicą zawodową,

(iii) czy termin, o którym mowa w punkcie (ii) miałby być terminem pozostawiony do swobodnej uznania sądu czy miałby być to termin ustawowy określony w dniach, tygodniach lub miesiącach?

(iv) jaki charakter miałby mieć termin, którym byłby związany Przewodniczący KNF (po udzieleniu przez sąd zgody na udostępnienie informacji stanowiących tajemnicy zawodowej) i jakie byłyby skutki niewykonania przez Przewodniczącego KNF obowiązku nałożonego przez sąd w określonym przez niego terminie?

(v) właściwości sądu rozpoznającego zażalenie na postanowienie o odmowie lub wyrażeniu zgody na udostępnienie informacji stanowiących tajemnicę służbową – czy zażalenie miałoby mieć charakter zażalenia poziomego do innego składu sądu pierwszej instancji (analogicznie jak zażalenie na postanowienie sądu pierwszej instancji o zabezpieczeniu) czy też zażalenie to miałoby być rozpoznane przez Sąd II instancji?

(vi) wskazania przez ustawodawcę terminu do wniesienia przez inwestora pisma wszczynającego postępowanie pod rygorem upadku postanowienia o udostępnieniu informacji – podobnie jak ma to miejsce w przypadku zabezpieczenia roszczenia (vide art. 733 kpc),

(vii) po rozstrzygnięciu przez ustawodawcę kwestii opisanych w punkcie (ii) i (vi) powyżej wskazania przezeń właściwej korelacji pomiędzy tymi terminami, w taki sposób, aby zostały zachowane zasady ekonomiki procesowej oraz możliwości uzyskania (a przez to również zbadania ewentualnej zasadności planowanego powództwa) informacji objętych tajemnicą zawodową.

Wejście w życie art. 19a ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym bezsprzecznie będzie swojego rodzaju rewolucją w możliwości zdobycia przez inwestorów planujących pozwać podmioty kontrolowane informacji, które do tej pory były objęte tajemnicą zawodową. Na koniec nasuwa się jeszcze jedno – zasadnicze pytanie – jaki kierunek przyjmą sądy rozstrzygając o złożonych wnioskach – bo to w ich rękach i pośrednio w rękach inwestorów i ich pełnomocników spoczywać będzie klucz do otwarcia komnaty tajemnic Komisji Nadzoru Finansowego.